郭某均、顾某国请求撤销诸暨市牌头镇人民政府的规划编制行为申请行政复议案

诸暨市人民政府

行政复议决定书

诸政复〔2024〕30号

申请人：郭某均。

申请人：顾某国。

被申请人：诸暨市牌头镇人民政府。

法定代表人：朱庭传，镇长。

申请人请求撤销被申请人的规划编制行为，于2024年1月20日向本机关寄送行政复议申请。本机关依法受理后进行了审理。本案现已审理终结。

申请人称，2023年11月21日，某镇某村股份经济合作社向某村村民公示，某村村民郭某祥户，人口1人，现有住房 83.2平方米，经村二委会及村民代表会议讨论初步同意该户建房申请，地点在某公路外（诸暨市某镇某村土地利用总体规划2014调整完善版中×号30亩基本农田中，申请120平方米建房指标，公示该地块已办理农转用手续）。次日，该地块承包户某村某组村民向村镇提出反对意见：1.该田块历年来属某村第×组村民的口粮田，从某村村庄规划图中可以看出是蔬菜大棚基地，诸暨市某镇某村土地利用总体规划（2014年调整完善版）中×号田块图版显示为基本农田。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定，该田块应属永久基本农田。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十五条、第四十四条规定，永久基本农田转为建设用地，必须由国务院批准。但被申请人政府信息公开的资料表明没有国务院相关的批准文件。2.诸暨市某镇某村村庄规划图制图时间为2018年5月，但某村二委会及村民代表会议在2018年8月22日才讨论（2018-2030年）某村村庄规划，比出图的时间要迟3个月零22天，且会议记录载明“村庄规划（2018-2030）参照原规划，同时增加新规划在03省道东复线边上，同意牌头镇组织编制的村庄规划”，表明新增加一处启动地块。2018年5月份的村庄规划制图行为属个人行为，违反法定程序。3.在31亩永久基本农田中建造3层120平方米住宅，周边围墙道路还需占用许多基本农田，会影响周边农户采光和农田管理。综上，已批准的村庄规划图申报时违反法定程序，对启动地块的农转非是使用欺骗的手段，并瞒报是永久基本农田的事实，骗取批准。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田。郭某祥户所申请的田块三项规定都不符合，应予撤销启动地块批文，并对主要负责人和直接责任人依法作出行政处分。由于村庄规划的批准程序是村镇规划、市县批准，现诸政发〔2019〕×号文件对诸暨市某镇某村村庄规划已批复同意实施，但公示后已发现上述问题。综上，请求撤销被申请人在2018年5月份《诸暨市某镇某村村庄规划—规划图》中将目前郭某祥拟建房处确定为启动地块的行为。

被申请人在规定期限内提出了书面答复，并提交有关证据材料。

被申请人答复称，首先，我国《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。”申请人要求撤销的《诸暨市某镇某村村庄规划—规划图》，实质就是被申请人根据某村村民代表会议的意愿结合乡镇土地利用总体规划委托专业机构编制，后报诸暨市人民政府批准备案。《诸暨市人民政府关于同意暨阳街道等8个镇街95个村村庄规划的批复》(诸政发〔2019〕×号)，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据,针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，性质上类同于行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，不属于行政复议的范围。其次，被申请人在2018年启动上述村庄规划的委托编制及报批，是根据诸暨市人民政府的要求，经某村村二委会及村民代表召开村民代表会议进行过民情分析，这些都是针对诸暨市人民政府批准确定的村庄规划所作的前提过程性环节，最终确定村庄规划图的批准单位是诸暨市人民政府。被申请人也不是制作批准村庄规划这一行政行为的适格主体。另外，关于申请人认为村庄编制图时间为2018年5月，存在规划程序不当问题。因村庄规划需先进行编制，如该编制在后续存在未能经过村民代表会议通过需进行变更或修改的情况下，才会重新编制。而现该规划图经某村村民代表会议通过后，并未对规划进行变更或修改条件，故按原编制规划图纸可以直接适用，无需再进行修改，因此编制时间并无不当。综上，请求驳回申请人的复议申请。

经审理查明，2019年2月15日，被申请人向诸暨市人民政府提交《牌头镇关于要求对<牌头镇越峰村等18个村村庄规划（2018—2030）>进行审批的请示》，其中包含涉案某镇某村村庄规划。2019年4月20日，诸暨市人民政府下发《诸暨市人民政府关于同意暨阳街道等8个镇街95个村庄规划的批复》（诸政发〔2019〕×号），原则上同意被申请人组织并委托诸暨市规划设计院编制的某镇某村村庄规划（2018—2030年）确定的规划范围以及村民住宅用地、村庄建设用地、村庄产业用地、村庄基础设施用地等各类村庄建设用地的规划布局、建设规模等内容。涉案《某镇某村村庄规划—规划图》“简要说明”栏载明：“5、农民住宅控制在3层，本次规划共安排3处宅基地启动地块（见图虚线范围内）……”

另查明，申请人在申请行政复议时只将诸暨市某镇某村股份经济合作社列为被申请人，后其向本机关明确坚持将诸暨市某镇某村股份经济合作社列为被申请人，并追加诸暨市牌头镇人民政府为被申请人。

以上事实，有申请人提供的行政复议申请书、身份证复印件等，被申请人提供的行政复议答复书、牌头镇关于要求对牌头镇越峰村等18个村村庄规划（2018—2030）进行审批的请示、诸暨市人民政府关于同意暨阳街道等8个镇街95个村庄规划的批复、某镇某村村庄规划图等证据证实。

本机关认为，首先，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。” 故只有行政机关和经法律、法规、规章授权的组织才是符合规定的被申请人。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第（一）项规定，有明确的申请人和符合本法规定的被申请人是受理行政复议的条件之一。本案中，诸暨市某镇某村股份经济合作社依法不能作为行政复议的被申请人，故申请人针对该单位的申请依法应予驳回。

其次，《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划。……”第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。……”根据前述法律规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节。本案所涉确定宅基地启动地块属于村庄规划编制行为的内容之一。就规划的编制而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，具有不特定性和可反复适用性，并不对申请人的权利义务产生实际影响，且规划编制系规划审批前的阶段性行为，本身并不直接对外发生法律效力，因此，被申请人进行村庄规划编制的行为不属于行政复议受理范围，申请人的复议申请，依法应予驳回。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定，决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

诸暨市人民政府  

2024年3月18日