朱某芳不服诸暨市综合行政执法局所作行政处罚决定申请行政复议案
诸暨市人民政府
行政复议决定书
诸政复〔2023〕35号
申请人：朱某芳，女，汉族，1×4年×月×日，住址某市某区某路×弄×号×室。
被申请人：诸暨市综合行政执法局。
法定代表人：陈军涛，局长。
申请人不服被申请人于2023年2月17日所作诸综执罚决字〔2022〕第×号行政处罚决定，于2023年3月2日向本机关申请行政复议。本机关依法受理并进行了审理。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，本机关依法延期作出行政复议决定。本案现已审理终结。
被申请人所作涉案诸综执罚决字〔2022〕第×号《诸暨市综合行政执法局行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定》）载明：2022年4月29日，被申请人执法人员经举报投诉发现申请人实施了未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，其行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，被申请人于2022年4月29日立案调查。经查，2018年12月至2020年6月期间，申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在某市某镇×幢别墅扩建房屋和门廊。2022年5月12日，某测绘有限公司对×幢现状、面积进行了测绘。2022年6月27日，被申请人收到某测绘有限公司的测绘报告。依据测绘报告及现场检查结果，申请人在某市某镇×幢别墅西北角扩建二层建筑，长4.81米，宽2.96米，占地面积约14.23平方米，一层为砖混结构，二层为阳光房；在南边扩建了门台，长3.51米，宽1.75米，建筑面积6.14平方米；门台西侧进行了包廊，长2.00米，宽1.03米，建筑面积2.06平方米；门台上方现浇了楼板，长2.28米，宽1.20米，建筑面积2.74平方米，合计扩建了25.17平方米。2022年4月24日，被申请人向市自然资源和规划局去函咨询上述建筑物：（1）是否已取得相关规划手续；（2）若未取得相关规划手续，行政处罚后能否按现状补办相关手续(是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形）。2022年5月11日，被申请人收到市自然资源和规划局复函称上述建筑物未办理相关规划手续，属于不能采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，不能在行政处罚后按现状补办相关手续。2022年8月1日，被申请人委托某检测有限公司对申请人在某市某镇×幢别墅扩建的总计25.17平方米建筑拆除后是否会影响相邻建筑安全进行鉴定。2022年9月2日，被申请人收到某检测有限公司的安全评估报告，鉴定结论为拆除申请人在某市某镇×幢别墅的超建部分将影响原房屋的主体结构安全及抗震性能。2022年9月3日，被申请人委托某房地产资产评估有限公司对申请人在某市某镇×幢别墅扩建的总计25.17平方米建筑进行市场价格评估。2022年9月19日，被申请人收到某房地产资产评估有限公司的评估报告书，评估价为贰拾肆万贰仟叁佰元整（242300元）。2022年9月3日，被申请人委托某工程管理有限公司对申请人在某市某镇×幢别墅扩建的总计25.17平方米建筑的建设工程造价进行评估。2022年9月17日，被申请人收到某工程管理有限公司的鉴定报告书，评估价格为贰万伍仟玖佰伍拾贰元（25952元）。2022年9月20日，被申请人向原告送达了《鉴定意见告知书》（诸综执鉴告〔2022〕×A号、诸综执鉴告〔2022〕×B号）。申请人认为诸综执鉴告〔2022〕×B号《鉴定意见告知书》中市场价太高，对鉴定结果提出异议，并要求重新找一家第三方鉴定公司做鉴定。2022年10月11日，申请人向被申请人下属某镇中队送达了某土地房地产评估有限公司出具的房地产估价报告〔某字2022第×号〕，评估单价为5088元/平方米。被申请人认为该单价严重失实，与市场价严重背离，要求申请人及评估公司出具价格说明，说明评估价格计算方法及计算明细。2022年10月27日，被申请人收到申请人委托的某土地房地产评估有限公司重新出具的市场价评估报告，评估单价为7150元/平方米。比对同期、同地段、同类型阿里拍卖与二手房交易的价格，被申请人认为当事人提交的评估报告中的房屋单价明显低于市场价格、评估的为无证建筑的价格、且评估的面积与实际建设面积不符，故对上述价格不予采纳。申请人提出异议后，某房地产资产评估有限公司，对比同期、同类型房产成交价格，于2022年10月28日出具更正后的评估报告书，评估单价为8516元/平方米，总价为贰拾壹万肆仟叁佰元整（214300元）。2022年12月1日，被申请人向申请人送达了诸综执听告字〔2022〕第×号《行政处罚(听证类)告知书》，告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及内容，并告知当事人依法享有的权利。申请人于2022年12月6日提交听证申请。2023年1月17日15时，被申请人组织了公开听证。申请人在听证会上对案件事实、证据材料无异议，对处罚的市场价格有异议，认为市场评估价格过高，与申请人委托的评估机构出具的评估价格差距较大。同时，申请人提出两点陈述意见：1.申请人认为小区内部有这么多违章，其他违章怎么处置？2.申请人认为在建造的时候相关部门没有及时告知。被申请人的听证意见：1.比对同期、同地段、同类型阿里拍卖与二手房交易的价格，被申请人认为申请人提交的评估报告中的房屋单价明显低于市场价格、评估的为无证建筑的价格、且评估的面积与实际建设面积不符，故对上述价格不予采纳；2.申请人陈述的1、2两点意见与本案无关。鉴于上述原因，维持该案件行政处罚意见。被申请人认为，申请人未取得建设工程规划许可证对某市某镇×幢扩建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成未取得建设工程规划许可证进行建设行为。鉴于申请人未取得建设工程规划许可证进行建设的行为不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，不能在行政处罚后按现状补办相关手续，拆除后将影响原房屋的主体结构安全及抗震性能，目前扩建部分已完工，符合《绍兴市综合行政执法行政处罚自由裁量基准(试行)》中“情节严重，已完成工程量50%以上的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，处建设工程造价8-10%的罚款”的规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，决定对申请人作出如下行政处罚：1.对扩建的25.17平方米建筑，没收违法收入人民币贰拾壹万肆仟叁佰元整（214300元）；2.处工程造价人民币贰万伍仟玖佰伍拾贰元（25952元)百分之九的罚款，计人民币贰仟叁佰叁拾伍元陆角捌分（2335.68元）。
申请人称，一、对“目前扩建部分已完工”的表述有异议。申请人自2018年装修房屋时搭建阳光晒台就从未接到通知不能搭建，时效性有待探讨，对存量违章搭建应当一视同仁，且申请人提出所在小区还有违章搭建，但被申请人却不予处理。二、对违章搭建的面积有异议。只有阳光房是违章搭建，其他的均不是违章。门口的雨棚只是装修得好看点，用途是不让雨水飘进家里。认定八千多一平方也不合理。三、对评估价格有异议。认为违章21平方米按照8千多一平方米的标准要罚21万多元，但申请人认为无产权证的二手房只要两千多一平方米，而且只能算是别墅的附属品而已。综上，请求撤销被申请人所作涉案行政处罚决定。
被申请人在规定期限内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
被申请人答复称，一、被申请人作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。2018年12月至2020年6月期间，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在某市某镇×幢别墅进行违法搭建，经测绘，原告在某市某镇×幢别墅西北角扩建二层建筑，长4.81米，宽2.96米，占地面积约14.23平方米，一层为砖混结构，二层为阳光房；在南边扩建了门台，长3.51米，宽1.75米，建筑面积6.14平方米；门台西侧进行了包廊，长2.00米，宽1.03米，建筑面积2.06平方米；门台上方现浇了楼板，长2.28米，宽1.20米，建筑面积2.74平方米，合计扩建了25.17平方米。属于不能采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，不能在行政处罚后按现状补办相关手续。2022年8月1日，被申请人委托某检测有限公司对原告在某市某镇×幢别墅违法搭建的建筑物拆除后是否会影响相邻建筑安全进行了鉴定。9月2日，被申请人收到某检测有限公司的安全评估报告，鉴定结论为拆除违法搭建部分将影响原房屋的主体结构安全及抗震性能。9月3日，被申请人委托某房地产资产评估有限公司对原告在某市某镇×幢别墅扩建的总计25.17平方米建筑进行市场价格评估。9月19日，被申请人收到某房地产资产评估有限公司的评估报告书，评估价为贰拾肆万贰仟叁佰元整（242300元）。9月3日，被申请人委托某工程管理有限公司对违法搭建的总计25.17平方米的建筑物的建设工程造价进行评估。9月17日，被申请人收到某工程管理有限公司的鉴定报告书，评估价格为贰万伍仟玖佰伍拾贰元（25952元）。9月20日，被申请人向申请人送达了《鉴定意见告知书》（诸综执鉴告〔2022〕×A号、诸综执鉴告〔2022〕×B号），申请人认为诸综执鉴告〔2022〕×B号《鉴定意见告知书》中市场价太高，对鉴定结果提出异议，并要求重新找一家第三方鉴定公司做鉴定。10月11日，申请人向被申请人提交了某土地房地产评估有限公司出具的房地产估价报告〔某字2022第×号〕，评估单价为5088元/平方米，核实后被申请人认为该单价严重失实，与市场价严重背离，要求申请人及评估公司出具价格说明，说明评估价格计算方法及计算明细。10月27日，被申请人收到申请人委托的某土地房地产评估有限公司重新出具的市场价评估报告，评估单价为7150元/平方米。申请人提出异议后，被申请人委托的某房地产资产评估有限公司，于2022年10月28日出具更正后的评估报告书，评估单价为8516元/平方米，总价为贰拾壹万肆仟叁佰元整（214300元）。比对同期、同地段、同类型阿里拍卖与二手房交易的价格后，被申请人认为申请人提交的评估报告中的房屋单价明显低于市场价格、且评估的面积与实际建设面积不符，故对申请人提交的评估价格不予采纳，采纳评估单价为8516元/平方米。申请人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，已构成未取得建设工程规划许可证进行建设行为。鉴于申请人搭建部分已完工，拆除后将影响原房屋的主体结构安全，被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对申请人作出如下行政处罚：1.对搭建的25.17平方米建筑，没收违法收入人民币贰拾壹万肆仟叁佰元整（214300元）；2.处工程造价人民币贰万伍仟玖佰伍拾贰元(25952元)百分之九的罚款，计人民币贰仟叁佰叁拾伍元陆角捌分（2335.68元）。二、被申请人作出行政处罚决定主体适格，程序合法。根据《浙江省综合行政执法条例》第八条第一款：“设区的市、县（市、区）综合行政执法部门，应当按照省人民政府批准的综合行政执法事项目录确定的范围，行使相应事项的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制措施等职权。”和《诸暨市人民政府关于公布诸暨市综合行政执法事项统一目录的通告》（诸政发〔2020〕×号）的规定，由被申请人对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行行政处罚。2022年4月29日，被申请人经举报发现申请人涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设，被申请人于2022年4月29日立案调查，2022年12月1日，被申请人依法向申请人送达了诸综执听告字〔2022〕第×号《行政处罚（听证类）告知书》，告知申请人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及内容，并告知申请人依法享有的权利。申请人于2022年12月6日向被申请人提交了听证申请，被申请人于2023年1月17日15时00分在被申请人四楼会议室举行了公开听证。申请人在听证会上对案件事实、证据材料无异议，对处罚的市场价格有异议，认为市场评估价格过高，与申请人委托的评估机构出具的评估价格差距较大；同时，申请人提出两点陈述意见：1.申请人认为小区内部有这么多违章，其他违章怎么处置？2.申请人认为在建造的时候相关部门没有及时告知。被申请人在听证后认为：1.比对同期、同地段、同类型阿里拍卖与二手房交易的价格，申请人提交的评估报告中的房屋单价明显低于市场价格、评估的面积与实际建设面积不符，故对上述价格不予采纳；2.申请人陈述的1、2两点意见与本案无关。鉴于上述原因，维持该案件行政处罚意见。被申请人于2023年2月24日向申请人电子送达《行政处罚决定书》（诸综执罚决字〔2022〕第×号）。现该案件处于执行阶段，申请人尚未履行处罚决定，被申请人不存在程序违法的情形。三、申请人的复议申请缺乏事实及法律依据。1.申请人提出2018年未接到不能搭建的通知，存量违章搭建处理应该一视同仁，不能有的罚有的睁一眼闭一眼，不管不问。因申请人搭建的建筑物违法状态持续存在，被申请人在发现之后对上述问题进行处罚符合法律规定，申请人提出的其他存量违建与本案无关。2.申请人提出有关违法建设的面积认定的问题，其认为除阳光房外，其他不属于违法建设。根据《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内搭建建筑物、构筑物均应当办理建设工程规划许可证，但申请人从搭建开始至今一直未取得规划手续，因此除阳光房之外的门卫、包廊和楼板均属于违法建设。3.申请人提出的关于房屋价值评估的问题，《浙江省城乡规划条例》规定，违法收入按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定。2011年1月4日，全国人大常委会法制工作委员会《关于对违法建设进行行政处罚计算违法收入有关问题的函》（法工委发〔2011〕×号）指出：“根据城乡规划法第六十四条规定，违法建设工程不能拆除的，应当没收实物或者违法收入。没收的违法收入应当与应依法没收的实物价值相当。”申请人的房屋未销售目前用于自住，比对同期、同地段、同类型阿里拍卖与二手房交易的价格，当事人提交的评估公司的单价明显偏低，故被申请人不予采纳。综上所述，被申请人对申请人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，符合职权范围，申请人要求撤销行政处罚理由不成立，请求复议机关予以维持。
经审理查明：2018年12月至2020年6月期间，申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在某市某镇×幢别墅扩建房屋和门廊。2022年6月27日，受被申请人委托的某测绘有限公司出具测绘报告，申请人在某市某镇×幢别墅西北角扩建二层建筑，长4.81米，宽2.96米，占地面积约14.23平方米，一层为砖混结构，二层为阳光房；在南边扩建了门台，长3.51米，宽1.75米，建筑面积6.14平方米；门台西侧进行了包廊，长2.00米，宽1.03米，建筑面积2.06平方米；门台上方现浇了楼板，长2.28米，宽1.20米，建筑面积2.74平方米，合计扩建了25.17平方米。2022年4月24日，被申请人向市自然资源和规划局去函咨询上述建筑物：（1）是否已取得相关规划手续；（2）若未取得相关规划手续，行政处罚后能否按现状补办相关手续(是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形）。2022年5月11日，被申请人收到市自然资源和规划局复函称上述建筑物未办理相关规划手续，属于不能采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，不能在行政处罚后按现状补办相关手续。2022年8月1日，被申请人委托某检测有限公司对申请人在某市某镇×幢别墅扩建的总计25.17平方米建筑拆除后是否会影响相邻建筑安全进行鉴定。2022年9月2日，被申请人收到某检测有限公司的安全评估报告，鉴定结论为拆除申请人在某市某镇×幢别墅的超建部分将影响原房屋的主体结构安全及抗震性能。2022年9月3日，被申请人委托某房地产资产评估有限公司对申请人在某市某镇×幢别墅扩建的总计25.17平方米建筑进行市场价格评估。2022年9月19日，被申请人收到某房地产资产评估有限公司的评估报告书，评估价为贰拾肆万贰仟叁佰元整（242300元）。2022年9月3日，被申请人委托某工程管理有限公司对当事人朱某芳在某市某镇×幢别墅扩建的总计25.17平方米建筑的建设工程造价进行评估。2022年9月17日，被申请人收到某工程管理有限公司的鉴定报告书，评估价格为贰万伍仟玖佰伍拾贰元（25952元）。2022年9月20日，被申请人向原告送达了《鉴定意见告知书》（诸综执鉴告〔2022〕×A号、诸综执鉴告〔2022〕×B号）。申请人认为诸综执鉴告〔2022〕×B号《鉴定意见告知书》中市场价太高，对鉴定结果提出异议，并要求重新找一家第三方鉴定公司做鉴定。2022年10月11日，申请人向被申请人下属某镇中队送达了某土地房地产评估有限公司出具的房地产估价报告〔某字2022第×号〕，评估单价为5088元/平方米。被申请人认为该单价严重失实，与市场价严重背离，要求申请人及评估公司出具价格说明，说明评估价格计算方法及计算明细。2022年10月27日，被申请人收到申请人委托的某土地房地产评估有限公司重新出具的市场价评估报告，评估单价为7150元/平方米。被申请人认为，比对同期、同地段、同类型阿里拍卖与二手房交易的价格，当事人提交的评估报告中的房屋单价明显低于市场价格、评估的为无证建筑的价格、且评估的面积与实际建设面积不符，故对上述价格不予采纳。申请人提出异议后，2022年10月28日，某房地产资产评估有限公司对比同期、同类型房产成交价格，出具更正后的评估报告书，评估单价为8516元/平方米，总价为贰拾壹万肆仟叁佰元整（214300元）。2022年12月1日，被申请人向申请人送达了诸综执听告字〔2022〕第×号《行政处罚(听证类)告知书》，告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及内容，并告知当事人依法享有的权利。申请人于2022年12月6日提交听证申请。2023年1月17日15时，被申请人组织了公开听证。2023年2月17日，被申请人作出涉案行政处罚决定后送达申请人。申请人不服，遂向本机关申请行政复议。
以上事实，有申请人提供的行政复议申请书、身份证复印件、行政处罚决定书等，被申请人提供的行政复议答复书、立案审批表、现场勘验（检查）笔录、现场照片、调查（询问）笔录、委托鉴定函、鉴定意见告知书及送达回证、行政处罚（听证类）告知书及送达回证、听证通知书及送达回证、听证笔录、听证报告、测量成果报告、评估报告等证据证实。
本机关认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《浙江省城乡规划条例》第五十九条规定，违法收入按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定。本案中，申请人未经许可擅自搭建总建筑面积25.17平方米违法建设的事实清楚，证据确凿。被申请人根据评估机构出具的评估意见作出没收违法收入并处罚款的行政处罚决定，具有相应的事实和法律依据。被申请人在履行立案、调查取证、组织听证、处罚事先告知后作出涉案行政处罚决定并送达，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定如下：
维持被申请人对申请人所作诸综执罚决字〔2022〕第×号行政处罚决定。
申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
诸暨市人民政府
2023年5月23日